《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》解读

“十三五”期间，我国城镇生活垃圾无害化处理取得长足进步，焚烧发电和卫生填埋并举、生化处理作为补充的多元化、现代化垃圾处理技术格局基本形成，46个重点城市基本建立生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统。“十四五”期间，全国垃圾分类和处理工作将在巩固已有成果的基础上补短板、长链条、调结构、促提升，迈出从“量变”走向“质变”的步伐。近日，国家发展改革委、住房和城乡建设部印发《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》（发改环资〔2021〕642号，以下简称《规划》），坚持“统筹规划，因地制宜，市场导向，多方共治”的基本原则，为实现这一关键转变绘制了路线图，列出了任务单，给出了时间表，对我国下一阶段稳步推进垃圾分类和处理设施建设具有重要意义。

一、《规划》基础扎实，突出了问题导向

《规划》对“十三五”期间我国垃圾分类和处理取得的成绩予以充分肯定，特别强调处理能力显著增强，结构明显优化，突出问题整治取得积极进展，分类工作取得初步成效，为下一步更加广泛、更为深入地推进垃圾分类工作打下了良好基础。在肯定成绩的同时，《规划》对存在的突出问题也进行了准确剖析，指出现有收运和处理设施体系难以满足分类要求、垃圾处理区域发展不平衡问题突出、存量填埋设施风险高隐患大、管理体制机制需进一步完善，特别是重点剖析了焚烧能力存在较大缺口、回收利用行业“小散乱”问题突出、厨余垃圾分类成本高等方面，体现了《规划》编制的问题导向。

二、《规划》目标明确，突出了资源化导向

《规划》对46个重点城市、地级市，以及京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域、生态文明试验区具备条件的县城等提出了不同的生活垃圾分类和处理目标，积极响应了国家重点区域发展战略。具有约束力的定量化指标方面，提出到2025年底，全国城市生活垃圾资源化利用率达到60%左右，分类收运能力达到70万吨/日左右，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/日左右。生活垃圾资源化利用率的指标属于首次提出，体现了鲜明的资源化导向。焚烧处理能力及其在垃圾处理能力中的占比仍将在“十三五”基础上有大幅提升，将为生活垃圾资源化利用率目标的实现做出主要贡献。

三、《规划》路径清晰，致力于全系统优化

《规划》对垃圾分类系统涉及的各个垃圾品类及其衍生产物相关设施的建设与运营都提出了明确的任务要求。在分类投放环节，强调加强可回收物规范管理，提升低值可回收物单独投放比例，积极推广撤桶建站、定时投放和监督指导等行之有效的分类投放模式，推广提升垃圾分类投放效果的先进经验。在分类收运环节，强调加快建立完善的生活垃圾分类运输系统，有效衔接分类投放端和分类处理端，避免垃圾“先分后混”。生活垃圾焚烧设施建设定位于“全面推进”，强调城市建成区生活垃圾日清运量超过300吨的地区，加快建设焚烧处理设施，同时全面排查评估现有焚烧处理设施运行状况和污染物排放情况，促进垃圾焚烧行业又好又快发展，为垃圾分类处理提供核心硬件设施保障。厨余垃圾处理设施建设定位于“有序开展”，强调科学选择处理技术路线，着力解决产品出路问题，以集中处理为主，分散处理为辅，不宜不顾条件，盲目冒进。填埋设施建设方面定位于“兜底保障”，强调原则上地级及以上城市和具备焚烧处理能力或建设条件的县城，不再规划和新建原生垃圾填埋设施，现有生活垃圾填埋场剩余库容转为兜底保障填埋设施备用，同时部署填埋场封场治理及优化运营工作。可回收物资源化利用设施建设定位于“健全规范”，强调统筹规划建设可回收物集散场地和分拣处理中心，推动低值可回收物的回收和再生利用，推动可回收物资源化利用产业链向规模化、规范化、专业化转变。有害垃圾分类和处理强调控制收运和处置过程二次污染和环境风险。同时，《规划》对设施二次污染防治能力建设、关键技术研发示范、设施园区协同及区域统筹、监测监管能力现代化等方面也提出了具体的任务要求，与各品类废物收运处理全链条耦合，形成了垃圾分类与处理全系统优化的基本格局。

四、《规划》重点突出，致力于补短板治“顽疾”

《规划》正视垃圾分类与处理设施建设与运营中存在的突出短板和“重症顽疾”，提出了对症的解决思路。针对垃圾焚烧飞灰处理，强调合理布局生活垃圾焚烧飞灰处置设施，特别指出要规范水泥窑协同处理设施建设，强化飞灰填埋区防水防渗，避免对环境造成二次污染，鼓励有条件的地区开展飞灰熔融处理技术应用和飞灰深井贮存技术应用，鼓励飞灰中重金属分离回收技术开发应用。对于垃圾渗滤液处理，强调结合实际情况合理选择处理技术路线，避免设施建成后运行不达预期，对于具备纳管排放条件的地区或设施，在渗滤液经预处理后达到环保和纳管标准的前提下，推动达标渗滤液纳管排放，同时积极推动构建渗滤液多元化处理技术体系，改变传统单一膜分离处理工艺。对于沼渣及堆肥，强调沼渣可与园林垃圾等一起堆肥处理，作为园林绿化肥料或土壤调理剂实现土地利用，解决好沼渣及堆肥在农业、林业生产中应用的“梗阻”问题。在支持政策方面，强调落实生活垃圾分类和处理领域税收优惠政策，完善生活垃圾收费政策，体现分类计价、计量收费等差别化管理，完善厨余垃圾资源化利用产品可持续消纳的支持政策。在市场环境方面，强调打破项目建设竞争中地域性、排他性、歧视性壁垒限制，政府应按照合同约定及时支付垃圾处理等费用，保障垃圾处理设施稳定运行。在标准规范方面，强调抓紧出台一批急需的垃圾处理设施建设、运行、监管标准规范，合理优化调整污染物排放标准，使排放标准与工艺装备技术水平、区域环境容量相适应。

（作者：刘建国 清华大学环境学院教授，固体废物控制与资源化所所长）